이슈N법 #3 : 왕릉뷰 아파트와 문화재보호법

왕릉뷰 아파트와 문화재보호법

 

김포 장릉(章陵)은?

경기도 김포시 풍무동에 있는 조선 제14대 왕 선조(宣祖)의 다섯째 아들 원종(元宗)과 부인 인헌왕후(仁獻王后)의 무덤으로써 1970년 5월 26일 사적(史蹟) 제202호로 지정되었습니다.

 

이후, 2009년 유네스코 세계유산으로 조선왕릉이 지정되면서 김포 장릉 또한 유네스코 세계유산 지위를 얻게 되었습니다. 

 

김포 장릉은 북쪽으로는 장릉산이 위치하고 남쪽으로는 계양산을 탁 트이게 바라보는 아름다운 자연경관을 가지고 있어 인근 주민들에게는 산책을 즐길 수 있는 자연공원으로써의 역할도 하고 있습니다.

 

왕릉 앞에 아파트를 지으면 안 되는 이유

문화재 보호법에 의하면 문화재가 위치한 지역의 시·도지사는 문화재청과 협의하여 문화재 보호를 위한 조례를 제정하는 등의 보전활동을 해야 할 의무가 있습니다.

 

지자체별로 문화재 보호와 관련한 조례 내용에 조금씩의 차이는 있어도 결국은 상위법인 문화재 보호법에 구속되기 때문에 중요한 사안이 발생할 경우에는 법률에 근거하여 지자체, 문화재청, 사업주체 등이 협의해야 합니다.

 

유네스코 세계유산으로까지 지정된 김포 장릉은 문화재 보호법에 따라 그 외곽 경계로부터 500미터 이내에는 아파트 등을 건설할 수 없습니다.

 

심지어 해당 공사로 인해 보호받아야 하는 문화재에 악영향이 미칠 것이라고 예상된다면 그 외곽 경계로부터 500미터가 초과하더라도 건설을 인·허가하지 않을 수 있습니다.

 

이런 논의는 앞서 말한 지자체, 문화재청, 사업주체 등이 건설공사 인·허가 이전에 이견 없이 검토와 논의가 끝났어야 하는데 최근 김포 장릉 반경 약 500미터 지역에 건설 중인 아파트 단지들은 이 과정을 충분히 검토하지 않아 발생한 사태입니다.

■ 문화재 보호법 제13조(역사문화환경 보전지역의 보호)

 ① 시ㆍ도지사는 지정문화재(동산에 속하는 문화재와 무형문화재를 제외한다. 이하 이조에서 같다)의 역사문화환경 보호를 위하여 문화재청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보전지역을 정하여야 한다.

② 건설공사의 인가ㆍ허가 등을 담당하는 행정기관은 지정문화재의 외곽 경계(보호구역이 지정되어 있는 경우에는 보호구역의 경계를 말한다. 이하 이조에서 같다)의 외부 지역에서 시행하려는 건설공사로서 제1항에 따라 시ㆍ도지사가 정한 역사문화환경 보전지역에서 시행하는 건설공사에 관하여는 그 공사에 관한 인가ㆍ허가 등을 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하여야 한다. 이 경우 해당 행정기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 전문가의 의견을 들어야 한다.

③ 역사문화환경 보전지역의 범위는 해당 지정문화재의 역사적ㆍ예술적ㆍ학문적ㆍ경관적 가치와 그 주변 환경 및 그밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500미터 안으로 한다. 다만, 문화재의 특성 및 입지여건 등으로 인하여 지정문화재의 외곽 경계로부터 500미터 밖에서 건설공사를 하게 되는 경우에 해당 공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 500미터를 초과하여 범위를 정할 수 있다.

④ 제27조 제2항에 따라 지정된 보호구역이 조정된 경우 시ㆍ도지사는 지정문화재의 보존에 영향을 미치지 않는다고 판단하면 문화재청장과 협의하여 제3항에 따라 정한 역사문화환경 보전지역의 범위를 기존의 범위대로 유지할 수 있다.

⑤ 문화재청장 또는 시ㆍ도지사는 문화재를 지정하면 그 지정 고시가 있는 날부터 6개월 안에 역사문화환경 보전지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 관한 구체적인 행위기준을 정하여 고시하여야 한다.

⑥ 제5항에 따른 구체적인 행위기준을 정하려는 경우 문화재청장은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게, 시ㆍ도지사는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 의견을 제출하도록 요구할 수 있다.

⑦ 제5항에 따른 구체적인 행위기준이 고시된 지역에서 그 행위기준의 범위 안에서 행하여지는 건설공사에 관하여는 제2항에 따른 검토는 생략한다.

⑧ 제6항에 따른 자료 또는 의견 제출 절차 등에 필요한 세부 사항은 문화체육관광 부령으로 정한다. 

현재 건설되고 있는 이른바 '왕릉 뷰 아파트'들은 아직 준공 단계임에도 불구하고, 그 높이가 상당하여 유네스코 세계유산 지정이 무색할 만큼 김포 장릉의 경관을 해치고 있습니다.

 

문화재 보호법에서는 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 지으려는 자는 문화재청의 허가를 받아야 하고, 이를 어기면 5년 이하의 징역이나 5천만 원 이하의 벌금에 처하게 됩니다.(문화재 보호법 제99조)

■ 문화재 보호법 제35조(허가사항)

① 국가지정문화재(국가무형문화재는 제외한다. 이하 이조에서 같다)에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화재청장의 허가를 받아야 하며, 허가사항을 변경하려는 경우에도 문화재청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 국가지정문화재 보호구역에 안내판 및 경고판을 설치하는 행위 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위에 대해서는 특별자치시장, 특별자치도 지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가(변경허가를 포함한다)를 받아야 한다.

1. 국가지정문화재(보호물ㆍ보호구역과 천연기념물 중 죽은 것 및 제41조 제1항에 따라 수입ㆍ반입 신고된 것을 포함한다)의 현상을 변경하는 행위로써 대통령령으로 정하는 행위

2. 국가지정문화재(동산에 속하는 문화재는 제외한다)의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로써 대통령령으로 정하는 행위

1. 역사문화환경 보전지역에서 하는 다음 각 목의 행위 가. 해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위 나. 해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 수목을 심거나 제거하는 행위 다. 해당 국가지정문화재의 보존에 영향을 줄 수 있는 소음ㆍ진동ㆍ악취 등을 유발하거나 대기오염물질ㆍ화학물질ㆍ먼지ㆍ빛 또는 열 등을 방출하는 행위 라. 해당 국가지정문화재의 보존에 영향을 줄 수 있는 지하 50미터 이상의 땅파기 행위 마. 해당 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 토지ㆍ임야의 형질을 변경하는 행위 2. 국가지정문화재가 소재하는 지역의 수로의 수질과 수량에 영향을 줄 수 있는 수계에서 하는 건설공사 등의 행위 3. 국가지정문화재와 연결된 유적지를 훼손함으로써 국가지정문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위 4. 천연기념물이 서식ㆍ번식하는 지역에서 천연기념물의 둥지나 알에 표시를 하거나, 그 둥지나 알을 채취하거나 손상시키는 행위 5. 그밖에 국가지정문화재 외곽 경계의 외부 지역에서 하는 행위로써 문화재청장 또는 해당 지방자치단체의 장이 국가지정문화재의 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 가치에 영향을 미칠 우려가 있다고 인정하여 고시하는 행위

3. 국가지정문화재를 탁본 또는 영인(影印: 원본을 사진 등의 방법으로 복제하는 것)하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 촬영 행위로써 대통령령으로 정하는 행위

4. 명승이나 천연기념물로 지정되거나 임시 지정된 구역 또는 그 보호구역에서 동물, 식물, 광물을 포획(捕獲)ㆍ채취(採取)하거나 이를 그 구역 밖으로 반출하는 행위

② 국가지정문화재와 시ㆍ도지정문화재의 역사문화환경 보전지역이 중복되는 지역에서 제1항 제2호에 따라 문화재청장이나 특별자치시장, 특별자치도 지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받은 경우에는 제74조 제2항에 따른 시ㆍ도지사의 허가를 받은 것으로 본다.

③ 문화재청장은 제1항 제2호에 따른 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 관하여 허가한 사항 중 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경허가에 관하여는 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있다.

④ 문화재청장과 특별자치시장, 특별자치도 지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청을 받은 날부터 30일 이내에 허가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.

⑤ 문화재청장과 특별자치시장, 특별자치도 지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제4항에서 정한 기간 내에 허가 또는 변경허가 여부나 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 허가 또는 변경허가를 한 것으로 본다.

 

왜 이런 일이 생겼나?

준공에 인·허가가 필요한 건설사는 해당 건설 예정 부지를 관할하는 인천 서구청에 이를 요청했는데, 인천 서구청은 2014년 인천 도시공사가 이미 검단신도시 아파트 건축 예정 부지에 대한 문화재 현상변경 허가를 받았기 때문에 개별 심의 규정이 필요하지 않다고 판단해 문화재청과 사전 협의 없이 이를 승인해준 것이 발단이었습니다. 

 

하지만 인천시의 문화재 보호 조례에도 국가지정문화재가 인접한 지역에 건설공사가 시행될 경우에는 사전에 문화재청과 협의할 것을 규정하고 있기 때문에 건설사에서 인·허가 승인 요청이 들어왔을 당시 독자적으로 판단하여 승인할 것이 아니라 문화재청에 미리 문의라도 해보았으면 좋지 않았을까 하는 생각이 듭니다.

□ 인천광역시 문화재 보호 조례 제15조(건설공사 시 문화재 보호)

① 법 제13조 제1항에 따라 건설공사의 시행이 문화재 보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 하는 역사문화환경 보전지역은 다음 각 호와 같다. 다만, 시장은 문화재의 특성 및 입지여건 등을 고려하여 불가피한 경우에는 해당 문화재의 보존에 영향을 미치지 않고 역사문화환경을 저해하지 않는 범위에서 문화재별로 별도로 구체적인 범위를 정할 수 있다. 이 경우 해당 문화재가 국가지정문화재인 경우에는 사전에 문화재청장과 협의하여야 한다. 

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조에 따른 도시지역 중 주거지역·상업지역·공업지역의 경우 보호구역 외곽 경계(보호구역이 지정되지 않은 경우에는 해당 문화재의 외곽 경계를 말한다. 이하 같다) 지점에서 200미터 이내의 지역 

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조에 따른 도시지역 중 녹지지역과 도시지역 외의 지역인 경우 보호구역 외곽 경계 지점에서 500미터 이내의 지역 

3. 제1호 및 제2호에도 불구하고 강화갯벌 및 저어새 번식지(천연기념물 제419호로 지정된 지역을 말한다)의 경우에는 문화재 지정구역 외곽 경계로부터 500미터 이내의 지역 

② 시장 또는 군수·구청장은 제1항에 따른 역사문화환경 보전지역에서 시행하는 건설공사에 대한 인·허가 등을 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 지정문화재(“국가지정문화재·시문화재를 말한다. 이하 이조에서 같다) 보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 한다. 

③ 시장은 제1항에 따른 역사문화환경 보전지역의 범위를 초과하는 지역에서 시행하는 건설공사인 경우에 다음 각 호의 어느 하나와 같은 사항이 발생할 가능성이 있는 경우에는 인·허가하고자 하는 건설공사가 문화재 보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 한다. 

1. 문화재로 지정된 지역의 수질오염을 초래하거나 수량에 영향을 줄 수 있는 수계의 상류에서 행해지는 건축공사 또는 제방축조공사 등의 행위 

2. 문화재와 연결된 유적지를 훼손하거나 고도경관, 역사·문화 및 자연환경을 저해하는 경우 

④ 군수·구청장은 제1항 각 호 및 제3항 각 호에 해당하는 지역의 건설공사에 대한 인·허가를 하기 전에 다음 각 호의 사항을 검토하여야 한다. 

1. 건축물 또는 시설물의 용도, 규모, 높이, 모양, 재질, 색상 등이 문화재와 조화되는지의 여부 

2. 문화재 주변의 역사문화환경 및 조망의 훼손 여부 

3. 시공 중 또는 완성 후 사용 중에 문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 소음·진동 등을 유발하거나 오·폐수, 유해가스, 화학물질, 먼지 또는 열 등을 방출할 우려가 있는지의 여부 

4. 문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 지하 50미터 이상의 굴착행위 수반 여부 

5. 수계·수량 변경 또는 수질 오염 여부 

6. 매장문화재의 포장 여부 

⑤ 군수·구청장은 건설공사의 시행이 제1항부터 제4항까지에 따른 행위 여부를 검토하는 경우에는 다음에 해당하는 관계 전문가 3명 이상(제1호 또는 제2호에 해당하는 사람은 1명 이상 포함되어야 하고, 제4호에 해당하는 사람은 1명을 초과해서는 안 된다)의 의견을 들어야 한다. 다만, 제4호에 해당하는 사람은 자신의 소속 기관이 시행하는 건설공사에 대해서는 검토할 수 없다. 

1. 법 제8조에 따른 문화재청 소속 문화재위원회의 위원 또는 전문위원 

2. 제28조에 따른 위원회의 위원 또는 전문위원 

3. 「고등교육법」제2조에 따른 학교에서 그 문화재와 관련이 있는 학과의 전임강사 이상의 교원 

4. 문화재업무를 담당하는 학예연구사 이상의 학예연구직 공무원 또는 7급 상당 이상의 별정직 공무원 

⑥ 군수·구청장은 제5항에 따라 검토한 결과 건설공사의 시행이 법 제35조 제1항 제2호에 따른 행위에 해당된다고 판단되는 경우에는 그 건설공사의 시행자에게 법 제35조에 따라 문화재청장 등에게 현상변경 등의 허가신청을 하게 하여야 하며, 시 문화재는 시장에게 현상변경 등의 허가신청을 하게 하여야 한다. 

⑦ 시장은 군수·구청장에게 제2항에 따른 검토 자료에 필요한 자료의 제출을 요구하거나 의견을 제시할 수 있다. 

⑧ 법 제13조 제4항에 따라 역사문화환경보전지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위기준이 고시된 지역에서 그 행위기준의 범위에서 행하여지는 건설공사에 관하여는 제2항부터 제4항까지에 따른 검토는 생략한다. 

또 한 가지는 왕릉과 아파트 단지가 위치한 지역에 관한 것인데, 서두에서도 언급했듯이 김포 장릉은 경기도 김포에 있고, 논란의 아파트 건설지역은 인천시 서구에 있습니다.

 

주관적인 의견일 수 있으나 아주 인접한 지역임에도 관할하는 지자체가 달라져 행정착오가 발생했던 것이 아닐까 하는 생각도 해보았습니다.

 

당시 건설사로부터 인·허가 요청을 받은 인천 서구청은 아무래도 본인들이 관할하는 지역 위주로 승인에 문제가 있는지 여부를 검토했을 가능성이 높고 이로 인해 인접한 경기도 지역에 문화재청과 사전 협의가 필요한 유네스코 세계유산이 있다는 사실을 놓쳤을 가능성도 있습니다.

 

논란의 왕릉 뷰 아파트의 향후 전망은?

경기도의 문화재 보호 조례 또한 앞서 살펴본 인천시의 문화재 보호 조례와 매우 유사하게 되어 있는데, 그럼에도 불구하고 김포 장릉 외곽 경계로부터 약 200미터 거리에는 이미 2002년에 풍무 삼성 쉐르빌 아파트가 지어졌습니다.

 

경기도는 문화재 외곽 경계로부터 200미터 이내의 주거지역에 건설 시공을 하려면 문화재청과 관할 지자체의 허가를 받아야 함을 조례에서 명시하고 있는데, 해당 아파트는 최고 층수가 15층인 데다가 단지의 대부분이 장릉산에 가려져있어 김포 장릉의 경관을 해치지 않습니다.

 

하지만 현재 건설 중인 검단신도시 대광로제비앙(대광건영), 검단신도시 에듀포레 힐(대방건설), 검단신도시 예미지 트리플 에듀(금성백조) 아파트들은 최고 층수가 20층에 달하고 세대수도 도합 3,400세대가 넘어 김포 장릉에서 볼 수 있었던 계양산 조망을 완전히 가리는 수준에 이르고 있습니다.

□ 경기도 문화재 보호 조례 제5조(역사문화환경 보전지역의 보호)

① 법 제13조에 따른 역사문화환경 보전지역의 범위는 다음과 같다. 

1. 국가지정문화재 및 세계유산 
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항에 따른 도시지역 중 녹지지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역은 문화재의 외곽 경계(보호구역이 지정되어 있는 경우에는 보호구역의 외곽 경계를 말한다. 이하 같다)로부터 500미터 이내의 지역

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항에 따른 도시지역 중 주거지역, 상업지역, 공업지역은 문화재의 외곽 경계로부터 200미터 이내의 지역

2. 도지정문화재 및 문화재자료 
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항에 따른 도시지역 중 녹지지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역은 문화재의 외곽 경계로부터 300미터 이내의 지역

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항에 따른 도시지역 중 주거지역, 상업지역, 공업지역은 문화재의 외곽 경계로부터 200미터 이내의 지역

② 제1항 제1호 나목 및 제1항 제2호 나목의 경우에 국가지정문화재 및 세계유산의 외곽 경계에서 200미터 초과부터 500미터 이내의 지역(도지정문화재 및 문화재자료는 200미터 초과부터 300미터 이내의 지역을 말한다)에서 건축하는 높이 10층 규모 이상의 건축물 또는 시설물에는 해당 건축물 또는 시설물이 문화재에 미치는 영향을 검토하여야 한다. 

③ 제1항 및 제2항의 범위를 초과하는 지역에서 시행하는 건설공사의 경우에도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 발생할 가능성이 있는 경우에는 해당 건설공사가 역사문화환경 보전에 미치는 영향을 검토하여야 한다. 

1. 수계⋅수량 변경 또는 수질오염이 우려되는 경우 
2. 고도경관 또는 역사⋅문화⋅자연환경을 해치는 경우 

④ 시장⋅군수는 제1항부터 제3항까지에 해당하는 지역의 건설공사에 대한 인가⋅허가를 행하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 사전에 검토하여야 한다. 다만, 제3항의 경우에는 제5호 및 제6호에 한정하여 사전 검토를 실시한다. 

1. 건축물 또는 시설물의 용도, 규모, 높이, 모양, 재질, 색상 등이 문화재와 조화되는지의 여부 

2. 문화재 주변의 경관 및 조망의 훼손 여부 

3. 시공 중 또는 완성 후 사용 중에 문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 소음⋅진동 등을 유발하거나 오⋅폐수, 유해가스, 화학물질, 먼지 또는 열을 방출할 우려가 있는지의 여부 

4. 문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 지하 50미터 이상의 굴착행위의 수반 여부 

5. 수계⋅수량 변경 또는 수질오염 여부 

6. 고도경관 또는 역사⋅문화⋅자연환경을 해치는지의 여부 

7. 매장문화재의 포함 여부 

⑤ 시장⋅군수는 건설공사 등의 인가ㆍ허가 신청이 있는 때에는 해당 건설공사가 제1항부터 제3항까지에 해당 여부를 확인하고, 이에 해당하는 경우에는 관계 전문가 3명 이상의 의견을 들어야 하며, 이 경우 검토 내용 및 방법은 법 시행령 제7조의 2를 준용한다. 

⑥ 제1항부터 제5항까지를 검토한 결과 해당 건설공사가 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 법 제13조, 제35조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 조치를 하여야 한다. 

1. 관계되는 문화재가 국가지정문화재 또는 세계유산인 경우에는 문화재청장과 협의하여 처리 

2. 관계되는 문화재가 도지정문화재 및 문화재자료인 경우에는 법 제71조 제1항에 따른 경기도문화재위원회(이하 "문화재위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 처리

그동안 문화재청이 건설사들에게 내린 공사중지 명령으로 잠시 시공이 중단되었던 '왕릉 뷰 아파트'들은 지난 12월 10일 서울고등법원(행정 10부 이원형 부장판사)이 건설사들의 집행정지 항고 신청을 인용하면서 다시 공사 재개에 들어가게 되었습니다.

 

하지만 이는 일시적인 결정일뿐 최종적인 결정은 문화재청과 건설사들 간의 행정소송을 통해 가려질 것으로 전망됩니다.

 

최근 심각한 주택 공급 부족으로 많은 사람들이 내 집 마련에 어려움을 겪고 있는데 아무 잘못도 없이 불안감을 겪어야 하는 입주 예정자들의 고통과 우리나라의 아름다운 문화유산을 후세에 잘 물려줘야 하는 책무  사이에서 적절한 타협점을 찾아 문제를 잘 풀어 나가야 할 것으로 보입니다.